Sentencia A. 1068/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1068/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1068 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6716

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

 

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[2]. El 13 de diciembre de 2005[3] el Instituto Financiero de Casanare (IFC) presentó demanda ejecutiva  contra la Comercializadora y Procesadora de Alimentos de Casanare -Comalcar Ltda.– y los señores José Ignacio Luna Márquez y Teodoro de Jesús Becerra Rivera, con el fin de perseguir el cobro de la suma de $12.790.000 pesos, correspondiente al saldo del capital adeudado, y representado en el pagaré No. 4101218, más los intereses moratorios hasta que se verifique el pago total de la obligación.

 

2.   En la demanda solicitó: (i) que se libre mandamiento de pago por la suma adeudada, a título de capital; (ii) que se reconozcan y paguen los intereses moratorios causados; y (iii) que se condene a las demandadas al pago de las costas procesales en derecho.

 

3.   Dentro de los fundamentos fácticos de la demanda, se planteó que, de un lado, el señor José Ignacio Luna Márquez en nombre propio y como gerente de Comalcar Ltda. y, del otro, Teodoro de Jesús Becerra Rivera en nombre propio, suscribieron el 7 de junio de 2004 el pagaré No. 4101218 por la suma de $12.790.000, que debía cancelarse el 7 de diciembre de 2004. La accionante manifestó que el demandado incurrió en mora desde el 7 de diciembre de 2004[4].

 

·        El 30 de enero de 2006, el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Yopal libró mandamiento de pago en contra de los demandados[5].

·        El 15 de septiembre de 2010 ese juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución. Por tanto, requirió a las partes del proceso para presentar la liquidación del crédito y condenó en costas al demandado. El 24 de marzo de 2022 se aprobó nueva liquidación del crédito[6].

·        El 3 de septiembre de 2014[7], el juzgado aprobó la liquidación del crédito.

·        El 18 de noviembre de 2024, el juzgado de oficio resolvió “DECLARAR LA NULIDAD desde la orden de seguir adelante con la ejecución, ésta incluida, por las razones expuesta en la parte motiva”[8]. Así como declaró su falta de competencia.

 

 

4.   Actuaciones realizadas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. A continuación, la Sala resalta las actuaciones relevantes adelantadas por dicha jurisdicción:

 

5.   Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[9]. El 18 de noviembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y resolvió remitir el expediente a los juzgados administrativos de Yopal. Ese despacho sostuvo que el conocimiento de los contratos en los que una de las partes es una entidad pública, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA.

 

6.   El juzgado sostuvo que el IFC es un establecimiento público que no tiene carácter de entidad financiera y, por consiguiente, la competencia para conocer el caso se mantiene en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para respaldar su decisión, el juez citó el Auto 1354 de 2024 de la Corte Constitucional, en el que se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en un evento similar.

 

7.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10]. El 20 de marzo de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. El juzgado sostuvo que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, ya que no se logró demostrar la existencia de un contrato estatal, pues solo se aportó un pagaré en blanco con carta de instrucciones. Afirmó que conocer la demanda en este expediente no corresponde a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por tratarse de un asunto radicado en vigencia del Decreto 01 de 1984 y al no existir evidencia de un contrato estatal.

 

8.   Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 14 de mayo de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal remitió el asunto a esta Corporación[11]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 16 de junio de 2025 y remitido al despacho el día siguiente para su conocimiento y respectivo trámite[12].

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Competencia para conocer procesos ejecutivos cuando no existe certeza sobre la existencia de un contrato estatal. Reiteración de los autos 554 de 2023 y 780 y 959 de 2025 de la Corte Constitucional

 

10.   En el Auto 554 de 2023, la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía interpuesta por el Instituto Financiero del Casanare en contra de una persona natural. La demandante solicitó una suma de dinero derivada de un contrato que se encontraba respaldado por un pagaré.

 

11.   La Corte señaló que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Por su parte, conforme al artículo 105.1 del CPACA, la jurisdicción ordinaria civil es competente cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios.

 

12.   En ese caso, la Corte Constitucional determinó que la demandante era una empresa comercial y de gestión económica, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Además, pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no se encontraba dentro de la excepción del artículo 105.1 del CPACA. Por ello, la Sala Plena le asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

13.   En el Auto 1209 de 2024, en el marco de una controversia de naturaleza similar, este Tribunal estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.  Esta regla se fundamentó en el criterio jurisprudencial que establece que, ante la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

14.   Asimismo, mediante el Auto 2014 de 2024, esta Corporación concluyó que pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello, puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.

 

15.   De manera reciente, en el Auto 780 de 2025 la Corte Constitucional aplicó la regla de decisión establecida en el Auto 554 de 2023 para resolver el conflicto jurisdiccional originado en una demanda ejecutiva interpuesta por el IDEAR contra personas naturales que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. Esta Corporación asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y reiteró que esta jurisdicción es competente para conocer demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.

 

16.   Con todo, la Sala reconoce que la regla de decisión del Auto 554 de 2023, reiterada en el Auto 780 de 2025, se refiere a los casos en los que se tenga certeza sobre la celebración de un contrato entre el particular demandado y la entidad pública no financiera ni vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.

 

17.   Por lo tanto, debe tenerse en cuenta lo señalado en el Auto 959 de 2025 en cuanto a que las obligaciones insolutas cuyo cumplimiento se persigue a través de los procesos ejecutivos se encuentran contenidas en dos pagarés y, aunque el IDEAR indicó que los títulos existen de forma independiente, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[16], las relaciones contractuales se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

18.   De manera que cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, pues el contrato de mutuo puede no constar por escrito, pero la parte demandante es una entidad estatal de carácter no financiero, la controversia en últimas involucra un acto o contrato celebrado por una entidad pública, que debe ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al inciso primero del artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, es necesario ampliar la regla de decisión del Auto 554 de 2023, para que comprenda los casos en los que no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal. En ese sentido aquella se extiende en los siguientes términos:

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o cuando no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

3. Caso concreto

 

19.   La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscitó el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto. 

 

20.   La Sala Plena llega a esta conclusión en atención a la extensión de la regla de decisión contenida en el Auto 554 de 2025. Lo anterior, teniendo en cuenta, en primer lugar, que el IDEAR no tiene la naturaleza de entidad pública del sistema financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En segundo lugar, porque la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo se encuentra contenida en un pagaré. Aunque el IDEAR indicó que el título existe de forma independiente, no se puede perder de vista que, de acuerdo con el Manual de Contratación del IDEAR[17], las relaciones contractuales de aquel se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

21.   En consecuencia, ante la incertidumbre sobre la existencia de un contrato estatal que diera origen al pagaré ejecutado, debe darse prevalencia al principio que determina que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

22.   Por lo expuesto en este caso específico, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de establecer que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conocer el proceso ejecutivo promovido por el IDEAR.

 

23.   Ampliación de la regla de decisión del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva formulada por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra la Comercializadora y Procesadora de Alimentos de Casanare -Comalcar Ltda.– y los señores José Ignacio Luna Márquez y Teodoro de Jesús Becerra Rivera corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6716 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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